O que é
A Conferência entre as Partes (COP), ou Conferência do Clima, é o encontro do órgão supremo da ONU sobre mudança do clima, a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima (UNFCCC). Nas conferências, é analisada a implementação dos instrumentos jurídicos adotados pelas Partes. É a oportunidade também para tomada de decisões, incluindo adoções de acordos. Uma tarefa fundamental da COP é rever os relatórios apresentados pelas Partes sobre as suas emissões de gases do efeito estufa (GEE) e a ação climática. Todos os membros signatários da UNFCCC estão representados na COP.
Quem organiza
As reuniões da COP são realizadas anualmente. Cada edição é sediada em um país diferente, que organiza o evento em colaboração com a Secretaria da UNFCCC e coordenação entre países membros, junto a outras entidades parceiras.
Quem participa
As COPs não são abertas ao público. Todos os participantes precisam ser devidamente credenciados. Há três categorias de participantes em encontros e conferências da UNFCCC:
Representantes das Partes da Convenção e observadores dos Estados
Representantes de organizações observadoras
Membros de imprensa
Observadores
Assim como os participantes, as organizações observadoras são categorizadas em três tipos:
Agências especializadas das Nações Unidas
Organizações intergovernamentais (IGOs, na sigla em inglês) com status de observador
Organizações não governamentais (NGOs, na sigla em inglês) com status de observador
Estrutura
A estrutura física da COP é dividida em duas áreas, onde ocorrem diferentes tipos de atividades, a "blue zone” e a ”green zone":
Blue zone
É a área onde ocorrem as negociações oficiais, reuniões de grupos de trabalho e sessões plenárias da COP. Nesse espaço, os representantes dos países membros se reúnem para discutir e negociar acordos e tomar decisões. É geralmente acessível apenas para representantes das partes e observadores credenciados. A blue zone também é o local em que estão os pavilhões dos países e onde são realizados os eventos do organizador local e outras atividades paralelas.
Green zone
É uma área mais acessível, destinada a eventos paralelos não-oficiais, exposições, workshops e outras atividades que envolvem partes interessadas, como ONGs, empresas e instituições acadêmicas. É projetada para criar oportunidades de compartilhamento de conhecimento, promoção de soluções inovadoras e sensibilização sobre questões climáticas para um público mais amplo. A green zone está aberta não só para os convidados da blue zone, mas também para representantes dos setores públicos e privados, ONGs e outros visitantes.
Histórico
Desde a entrada em vigor da Convenção-Quadro das Nações Unidas para o Meio Ambiente (UFNCC), em 1994, os Estados-membros passaram a se reunir, anualmente, nas Conferências das Partes (COP), ou Conferência da Clima. Conheça o histórico das COPs desde sua primeira edição, em Berlim, 1995, até a mais recente, a COP28, em Dubai, Emirados Árabes Unidos, em 2023.
Linha do tempo das COPs
Montreal
Nairobi
Bali
Poznan
Copenhague
Cancun
Durban
Varsóvia
Varsóvia
Lima
Paris
Marraquexe
Bonn
Katowice
Madrid
Glasgow
Sharm El Sheikh
Governança climática
Na segunda metade dos anos 1980, a temperatura global começou a aumentar de forma mais rápida que a média histórica. Cientistas, gestores de políticas públicas e sociedade civil passaram a debater sobre a necessidade de combate institucionalizado pelos governos ao aquecimento global.
Acompanhe o histórico das negociações desde a criação do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC) e da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as Mudanças Climáticas (UNFCCC), passando pelo Protocolo de Quioto e o Acordo de Paris.
1988 e 1989
Em 1988, é criado o Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC), órgão autônomo, com participação de cientistas como representantes de seus países, para produzir relatórios a serem acordados pelos governos participantes.
O IPCC foi desenvolvido a partir de um órgão científico internacional, o Grupo Consultivo de Gases do Efeito Estufa, criado em 1985 pelo Conselho Internacional de Uniões Científicas, pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma) e pela Organização Meteorológica Mundial (OMM), para fornecer, aos governos, recomendações baseadas em pesquisa.
Em dezembro de 1989, foi convocada a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, para ser realizada em 1992, no Rio de Janeiro.
1990 a 1993
O Primeiro Relatório de Avaliação do IPCC, de 1990, recomendou que os governos estabelecessem um tratado de combate ao aquecimento global com a participação de cientistas de todos os países das Nações Unidas.
Em dezembro de 1990, a Assembleia Geral da ONU decidiu estabelecer um único processo de negociação intergovernamental, com apoio do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma) e da Organização Meteorológica Mundial (OMM): uma Convenção-Quadro sobre mudança do clima.
O Comitê Intergovernamental de Negociação, aberto a todos os Estados-membros da ONU e agências especializadas, reuniu-se entre fevereiro e dezembro de 1991. Em 9 de maio de 1992, o colegiado chegou a um acordo sobre o texto da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima (UNFCCC).
Na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente (Eco-92), no Rio de Janeiro, a Convenção foi aberta para assinatura e, ao final, teve adesão de 154 Estados e a Comissão Europeia.
1994
A Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (UNFCCC) entrou em vigor em 21 de março de 1994, com o objetivo de alcançar a estabilização das concentrações de gases de efeito estufa na atmosfera em um nível que evite interferências humana perigosas no sistema climático, em um período suficiente para que os ecossistemas se adaptem naturalmente à mudança do clima, para que a produção de alimentos não seja ameaçada e para que o desenvolvimento econômico prossiga de forma sustentável.
A UNFCCC é, até o momento, o instrumento jurídico de maior universalidade sobre o tema, com 197 Partes, 196 Estados e uma organização de integração regional, a União Europeia. Desde sua entrada em vigor, nenhuma Parte renunciou ou saiu do tratado.
A Convenção tem dois tipos de compromisso:
Compromissos gerais
Compromissos específicos
As Partes-membros da UNFCCC são divididas em dois grupos:
Países desenvolvidos
O grupo dos países desenvolvidos (Anexo I da Convenção) é formado pelos países originalmente membros da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) em 1990, com destaque para os sub-grupos União Europeia e não-europeus.
Não-europeus
Países em desenvolvimento
Os países em desenvolvimento se reúnem no Grupo dos 77 & China, atualmente com 134 países. Esses países têm diferenças entre si, seja em seu estágio de desenvolvimento, seja em perspectivas econômicas comuns (regionais, culturais ou ideológicas), que dão origem a diversos grupos internos. Nas negociações, esses sub-grupos são os principais oradores, mas pode haver mudanças nas alianças dependendo do item da agenda.
1995 a 1997
Na primeira Conferência entre as Partes (COP), ou Conferência do Clima, realizada em 1995, em Berlim, Alemanha, foi estabelecido o Mandato de Berlim como uma resposta ao fato de os compromissos dos países desenvolvidos na Convenção-Quadro não estarem sendo cumpridos.
Esse mandato representou um consenso de todos as Partes para tomada de ações mais enérgicas, como adoção de protocolo ou outro instrumento jurídico.
Na COP3, realizada em 1997, em Quioto, Japão, passou a ser adotado, por consenso, o Protocolo de Quioto, cuja meta inicial para países desenvolvidos (Anexo I) foi de redução das emissões em 5,2% abaixo dos níveis de 1990 até 2012. A redução proposta representava um reforço às metas originais da Convenção e adiantaria em 10 anos os esforços globais para mitigação.
1998 a 2006
As negociações das regras do Protocolo de Quioto foram bastante conflituosas, começando com o anúncio da saída dos EUA, em 2001, com a justificativa de possíveis impactos na economia do país e da ausência de grandes economias em desenvolvimento, com a China e Índia, no acordo.
Para o protocolo entrar em vigor, era necessário a ratificação de um percentual mínimo de países desenvolvidos (Anexo I), ou seja, era preciso a adesão de ao menos um dos dois maiores emissores em 1990 (Estados Unidos e Federação Russa). A saída americana em 2001 levou ao descrédito da vigência do acordo, porém, com a ratificação pela Rússia em 2004, o Protocolo que Quioto entrou em vigor em 2005.
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
Com a efetivação do Protocolo de Quioto, entrou em operação oficialmente o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), um dos instrumentos de cooperação entre os países para a mitigação de emissões previstos no texto original.
O MDL, uma proposta do Brasil, permitiu que países em desenvolvimento realizem atividades de redução de emissões e criem créditos de carbono, ou reduções certificadas de emissão (RCEs). Esses créditos podem ser compartilhados ou vendidos a países desenvolvidos ou entidades públicas e privadas nesses países, com objetivo de ajudar no cumprimentos de suas metas.
O Brasil foi o terceiro país com mais iniciativas no MDL, com declaração de interesse de 1.086 iniciativas, que, segundo o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), resultou em investimentos da ordem de US$ 32 bilhões nos últimos 15 anos. Neste período, foi deixado de lançar 124 milhões de toneladas de GEEs na atmosfera, sendo quase 50% evitadas por projetos desenvolvidos pela indústria.
REDD
A COP12, em Nairobi, Quênia, em 2006, teve como principal compromisso a revisão do Protocolo de Quioto. Naquele ano, o governo brasileiro propôs a criação de um mecanismo para promover a redução de emissões originadas a partir de desmatamentos em países em desenvolvimento, o chamado REDD, sigla para Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação Florestal.
O REDD reconheceu o valor das florestas tropicais como sumidouros de carbono, questão que foi ganhando importância ao longo das COPs. Na COP13, o Plano de Ação de Bali estabeleceu as diretrizes para a criação do mecanismo. Para as COPs seguintes, houve grande expectativa de um acordo sobre o REDD, que não se concretizou, apesar dos avanços na determinação de diretrizes para o mecanismo.
Somente na COP21, em Paris, França, em 2015, foi adotado o REDD+, cujas ações passaram a ser incluídas nos planos de metas de redução das emissões dos países. Desde então, o tema é destaque nas negociações climáticas. É por meio do REDD+, por exemplo, que o Brasil capta recursos para o Fundo Amazônia, que promove o combate ao desmatamento e o uso sustentável das florestas no bioma.
2007 a 2012
A partir da COP12, em Nairobi, Quênia, em 2006, o Protocolo de Quioto passou a ser revisado pelas Partes, visto que seu prazo se encerraria em 2012. No ano seguinte, a COP13, em Bali, Indonésia, estabeleceu uma nova rota de negociação para o Protocolo de Quioto com dois trilhos, cujos trabalhos só foram concluídos na COP18, em Doha, Catar, em 2012.
Trilho AWG-KP
Negociação sobre o segundo período do Protocolo de Quioto.
Trilho AWG-LCA
Debate não apenas com países desenvolvidos que não tinham compromisso sob o Protocolo de Quioto, mas também com países em desenvolvimento, na busca por novos compromissos.
ADP-2011 e Emenda Doha
Em 2011, o Canadá anunciou sua retirada do Protocolo de Quioto, alegando que os compromissos eram inatingíveis e prejudiciais à economia do país, além de não englobarem as nações em desenvolvimento. A saída foi finalizada no ano seguinte.
Diante do impasse para prorrogar o Protocolo de Quioto ou chegar a um acordo substituto, a COP17, em Durban, África do Sul, em 2011, criou o ADP-2011, grupo de trabalho para desenvolver um novo instrumento legal pós-2020, com ações de mitigação para todas as Partes da UNFCCC e prazo de conclusão das negociações até 2015.
O ADP-2011 possibilitou a aprovação da Emenda Doha-KP na COP18, no ano seguinte, na capital do Catar. O dispositivo foi um resultado do trilho AWG-KP e estabeleceu o segundo período do Protocolo de Quioto, com compromissos adicionais de redução de emissões de 18% entre 2013 e 2020 para os países desenvolvidos em relação aos níveis de 1990.
No entanto, Rússia, Japão e Nova Zelândia não aderiram à segunda fase do protocolo, limitando o cumprimento das metas dos países desenvolvidos somente à União Europeia e à Australia, que representavam menos de 15% das emissões do mundo. A forma como os países desenvolvidos negociaram no AWG-KP, que demorou seis anos para chegar à conclusão, demonstrou que o Protocolo de Quioto seria ineficaz.
Seu primeiro período serviu para adiar frequentemente o prazo, e o tempo para aprovação da Emenda Doha inviabilizou o segundo período. Em síntese, esse dispositivo representou a divisão entre os países desenvolvidos, que queriam acabar com os processos de cooperação, e os países em desenvolvimento, que defendiam a continuidade.
2013 até o presente
Em 2015, um dos objetivos da COP21, em Paris, França, foi verificar se os países desenvolvidos haviam cumprido suas metas do primeiro período do Protocolo de Quioto. Na mesma conferência, foi adotado o Acordo de Paris, com visão nacionalista bottom-up, em que cada país deve apresentar suas próprias regras de participação e as relatorias nacionais devem passar por revisões internacionais.
Entenda o Acordo de ParisAcordo de Paris
Na COP21, em Paris, França, em 2015, foi assinado o Acordo de Paris, que tem uma visão nacionalista conhecida como bottom-up, em que cada país deve apresentar suas próprias regras de participação, por meio de uma Contribuição Nacionalmente Determinada (NDC, em inglês).
Cada meta nacional representa uma peça de uma engrenagem mais ampla de um tratado, com base no Pledge & Review (Promessa e Revisão), em que o plano multilateral é formado por relatorias nacionais, que passam por revisões internacionais.
NDCs
Os países devem apresentar, regularmente, relatórios com as seguintes informações, que são revisados por peritos internacionais, com base em compromissos de transparências internacionais:
- Emissões nacionais de GEE pelo Inventário Nacional de GEE (INGEE), com delay de até três anos
- Status de cumprimento da NDC
Análise das NDCs
Não há definição do que é uma NDC, mas indica-se que os esforços devem ser ambiciosos nos temas de mitigação, adaptação, financiamento, inovação tecnológica, capacitação e transparência. Os esforços devem ser de todas as Partes, e os países em desenvolvimento devem ser apoiados.
As NDCS de países que correspondem a 82,73% de emissão global (Argentina, Austrália, Brasil, Canadá, China, UE, Índia, Indonésia, Japão, Coréia do Sul, México, Rússia, Arábia Saudita, África do Sul, Reino Unido e EUA) não são convergentes devido aos fatos:
-
Abrangência setorial incompatível
-
Coberturas de gases diferentes
-
Anos-base diversos
-
Métricas de equivalência distintas
Abordagens cooperativas
No Acordo de Paris, as abordagens cooperativas foram tratadas em três parágrafos diferentes de um mesmo artigo (Artigo 6), com ações colaborativas internacionais e voluntárias:
- Parágrafo 6.2: transações internacionais por meio de transferência voluntária de Resultados de Mitigação Transferidos Internacionalmente (ITMOs, na sigla em inglês), em que uma Parte excede sua meta de redução e faz acordo bilateral para transferir o excedente para outra Parte.
- Parágrafo 6.4: cooperação por meio do Mecanismo de Desenvolvimento Sustentável (MDS), em que entidades públicas ou privadas de qualquer Parte mantêm projetos para reduzir as emissões e gerar créditos de carbono que poderão ser vendidos para que outra Parte cumpra sua meta.
- Parágrafo 6.8: abordagens não mercantis, em que uma Parte e suas instituições fazem acordo de apoio recíproco para desenvolvimento de projetos de mitigação.
Análise do Artigo 6
Durante as negociações, essas três abordagens, com objetivos e características normativas diferentes, foram tratadas em artigos distintos. Porém, na discussão final, eles foram reunidos em apenas um mecanismo legal.
Com a junção das três abordagens, criou-se a possibilidade de o tema do ajuste correspondente, antes restrito ao comércio de emissões entre duas Partes, ser aplicado também ao Mecanismo de Desenvolvimento Sustentável (MDS).
O ajuste correspondente determina que as emissões transferidas entre duas Partes não devem ser contabilizadas para o cumprimento da meta da Parte que fez a transferência, somente pela Parte que recebeu, para que não haja dupla contagem.
O Brasil entende que a expansão do ajuste correspondente para o MDS traz implicações econômicas à participação do país no Acordo de Paris, pois compromete a implementação da NDC brasileira e pode gerar responsabilizações legais internas.
Quanto aos Resultados de Mitigação Transferidos Internacionalmente (ITMOs, na sigla em inglês), o texto não define o que são os resultados de mitigação para transações internacionais entre as Partes. Há dúvidas se as orientações a serem aprovadas para essa abordagem serão semelhantes ao mercado de emissões do Protocolo de Quioto.
COP28
A 28ª Conferência dentre as Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas, COP28, ou Conferência do Clima, foi realizada em Dubai, Emirados Árabes Unidos, de 30 de novembro a 12 de dezembro de 2023. O evento teve como objetivo monitorar a implementação do Acordo de Paris, avaliar o progresso do cumprimento de metas e preencher lacunas ainda abertas sobre o tratado.
A conferência reuniu mais de 70.000 participantes, incluindo chefes de estado, funcionários governamentais, líderes industriais, acadêmicos e representantes de organizações da sociedade civil.
Tecnologia e inovação
Inclusão
Comunidades de linha de frente
FinanciamentoEventos da CNI
Atuação da CNI na COP28
Para a COP28, a CNI defende ações para o avanço na implementação do mercado global de carbono, equidade no tratamento da agenda de adaptação em relação à mitigação, mobilização para o financiamento climático e definição da estratégia nacional de descarbonização da economia.
Mercado de carbono
Há alguns pontos ainda em discussão sobre o artigo 6 do Acordo de Paris, que trata sobre o mercado de carbono.
O paragrafo 4 permite ao setor privado investir em projetos de redução de emissões e criação de créditos, que poderão ser comercializados no futuro mercado de carbono global. A CNI acredita que a realidade brasileira deve ser levada em consideração para não inviabilizar o desenvolvimento de projetos nacionais.
Para isso, a indústria defende, junto às Partes, a transição justa e com segurança das metodologias do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), vigente desde o Protocolo de Quioto, de 1997, para o Mecanismo de Desenvolvimento Sustentável (MDS), do Protocolo de Paris.
Já sobre o parágrafo 2, que permite aos países transferirem os resultados da redução de emissões para outro, a CNI recomenda ao Brasil atenção na discussão sobre a necessidade de vincular os registros nacionais ao internacional, permitindo um sistema global de acompanhamento.
Financiamento Climático
É esperado que os países desenvolvidos apresentem propostas concretas para o cumprimento do compromisso de fornecer US$ 100 bilhões por ano para as nações em desenvolvimento, mas não se sabe se eles compensarão os valores não repassados nos anos anteriores.
Uma nova meta de financiamento deve ser discutida, com garantias como cronograma, tipos de financiamento, instrumentos e fontes de acesso. A CNI recomenda ao Brasil maior engajamento nos debates, considerando a realidade do país e as necessidades de financiamento.
Adaptação às mudanças do clima
A CNI recomenda às Partes que a agenda de adaptação que seja tratada com equidade em relação à de mitigação, considerando que o Brasil também tem grandes vulnerabilidades climáticas.
Ao Brasil, a indústria defende o desenvolvimento da Estratégia Nacional de Adaptação, para definir as melhores estratégias de enfrentamento para o país, e nossas necessidades de financiamento climático.
Descarbonização
Será divulgado o primeiro Balanço Global (Global Stocktake – GST), mecanismo de transparência do Acordo de Paris, com o objetivo de avaliar o progresso coletivo nas metas de longo prazo.
O GST vai considerar as áreas temáticas de mitigação, adaptação e meios de implementação, e deve ser tornar um parâmetro de tomada de decisões para o cumprimento de metas de cada Parte.
A proposta do Brasil é de redução de 37% das emissões até 2025 e 50% até 2050, em relação aos índices de 2005. Porém, o país ainda não detalhou sua implementação ou indicou os segmentos prioritários.
A CNI recomenda que o governo comunique, com transparência e estratégia, as políticas e medidas setoriais a serem tomada, para viabilizar uma avaliação justa pelas Partes.
Publicações lançadas durante a COP28
Links Úteis
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Perguntas frequentes
A Conferência das Partes (COP) é o órgão supremo de decisão da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima (UNFCCC), cujo objetivo principal é estabilizar a concentração de gases do efeito estufa na atmosfera ao nível que previna interferências humanas perigosas no sistema climático. Todos os membros signatários da UNFCCC estão representados na COP.
Hidrogênio Sustentável: perspectivas e potencial para a indústria brasileira