A diferença que a gestão e a eficiência fazem para o Brasil crescer

“Gastávamos muito tempo para fazer licitação para compra de água mineral. Como os valores eram muito baixos, muitas vezes não aparecia interessado. Era um erro continuado”, analisa Gonzales. Além disso, a Procuradoria alterou o horário de funcionamento e, como consequência, passou a economizar, em média, 40% com a conta de luz da instituição.

A experiência do MPT do Paraná é uma entre muitas existentes no Brasil que buscam imprimir a órgãos e programas públicos uma lógica de eficiência. Em comum, elas partem de um princípio simples: uma vez que o dinheiro público é um recurso finito, é preciso gastá-lo de forma eficiente, proporcionando ao contribuinte o maior retorno possível pelos impostos que recolhem ao Estado.

“Tornamos nosso processo mais enxuto, menos burocrático. Sabemos quantas pessoas são necessárias para cada tarefa. Com nosso orçamento programado, temos mais tempo para encontrar soluções criativas e gastar bem o que temos”, diz Gonzalez.

Neste segundo capítulo da série especial sobre o Mapa Estratégico da Indústria (2018-2002), o assunto é Eficiência do Estado, Governança e Desburocratização. Um dos três pilares externos à atuação das empresas e que influenciam o ambiente de negócios do país, o tema trata da necessidade de modernização do Estado brasileiro, tornando-o mais disciplinado no gasto dos recursos públicos e orientado a resultados na execução de políticas públicas e de programas de governo.

“O tema está no mapa porque, para que se tenha um país melhor, é preciso que programas de Estado funcionem. Para que funcionem tem de ser eficientes. Mas, principalmente, por que a ineficiência dos programas públicos significa custo para a sociedade e para o produto brasileiro”, explica Flávio Castelo Branco, gerente-executivo de Política Econômica da Confederação Nacional da Indústria (CNI). “Custo é perda de competitividade, de crescimento, de emprego e de renda”.

A discussão sobre a qualidade da gestão pública no Brasil é antiga. Nos anos 1990, virou programa de governo e, em 1998, foi alçado ao patamar de princípio constitucional da administração pública, ao lado de outros como legalidade e moralidade.

Apesar do status, o desarranjo recente nas contas públicas da União, a insolvência de estados como o Rio de Janeiro, e a crescente percepção de deterioração na qualidade dos serviços públicos prestados à população reacendeu o debate sobre como o Estado aplica o dinheiro do contribuinte.

Dados do Fórum Econômico Mundial, por exemplo, apontam para uma progressiva piora no desempenho do Brasil nesse quesito. Em seu relatório anual em que analisa os fatores de competitividade de cerca de 140 países, nos últimos cinco anos, o Estado brasileiro apareceu entre os últimos 10 colocados no fator performance do setor público. Além disso, houve piora na nota. Na avaliação da qualidade do gasto público brasileiro, a nota recuou de 2.2 para 1.8 – numa escala de 0 a 7 – entre 2014 e 2018.

Por que, então, se há experiências bem-sucedidas na União, em estados e em municípios, o Brasil não tem conseguido replicar modelos em larga escala? Os motivos vão da inexistência de um marco legal que estabeleça padrões de gestão à ausência de uma cultura institucional nas diversas esferas do Estado e à falta de informação.

“Falta uma visão estratégica de país. Consequentemente, os órgãos não têm uma visão sistêmica do que têm de fazer. Cada um puxa para um lado e vão se gerando as ineficiências”, analisa Paulo Vicente, professor de Gestão Pública da Fundação Dom Cabral.

Monitorar e avaliar

Em 2017, o Banco Mundial apresentou um extenso estudo dedicado a analisar a eficiência e a equidade do gasto público no Brasil. Coordenador do trabalho e economista-chefe da instituição para o Brasil, Antonio Nucifora pontua um traço comum que contribui para o baixo desempenho de políticas e programas do Estado.

“Claramente, é a falta de monitoramento das políticas públicas, de processos de avaliação da eficiência. Isso abrange também os casos que são bons exemplos. Os programas existem, mas seus objetivos e os critérios de avaliação nem sempre estão claros”, observa.

Isso é mais evidente, segundo ele, nos programas de apoio ao setor privado, que concentram 4,5% dos gastos públicos. Políticas de acesso ao crédito, de apoio ao investimento e à inovação, relevantes para a política industrial e estratégicas para o desenvolvimento econômico do país, carecem de uma avaliação de sua performance.

“As políticas de apoio ao setor privado têm de ser desenhadas de forma a terem impacto no emprego e no investimento e há experiência internacional de como se fazer isso. Há exemplos no Brasil de políticas com bons resultados. Mas isso exige monitoramento e avaliação”, analisa.

Especialista em gestão pública do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), o economista Antônio Lassance destaca que a origem das ineficiências, muitas vezes, está na concepção de programas e políticas, o “pecado original”, como chama.

Na saúde, exemplifica, o problema decorre da escolha de localidades para construção de hospitais sem se levar em conta dados como oferta existente, porte da cidade e nível de atendimento de que a região beneficiada carece. “Há problemas no próprio sistema, na forma como se distribui os hospitais, os atendimentos. Muitos hospitais já nascem ineficientes”, afirma.

Uma vez que não se têm claras as razões para se realizar determinados gastos ou adotar políticas, somado à falta de metas, os problemas de governança dificilmente serão evitados. “Não se tem boa gestão sem boa governança. É preciso ter as pessoas certas no lugar certo, fazer a distribuição de tarefas. Os problemas mais comuns são de pactuação dos objetivos e de coordenação de forma geral. O resultado é problema de gestão, que é o que o cidadão sente”, analisa Lassance.

Especialista em gestão pública do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), o economista Antônio Lassance destaca que a origem das ineficiências, muitas vezes, está na concepção de programas e políticas, o “pecado original”, como chama.

Na saúde, exemplifica, o problema decorre da escolha de localidades para construção de hospitais sem se levar em conta dados como oferta existente, porte da cidade e nível de atendimento de que a região beneficiada carece. “Há problemas no próprio sistema, na forma como se distribui os hospitais, os atendimentos. Muitos hospitais já nascem ineficientes”, afirma.

Uma vez que não se têm claras as razões para se realizar determinados gastos ou adotar políticas, somado à falta de metas, os problemas de governança dificilmente serão evitados. “Não se tem boa gestão sem boa governança. É preciso ter as pessoas certas no lugar certo, fazer a distribuição de tarefas. Os problemas mais comuns são de pactuação dos objetivos e de coordenação de forma geral. O resultado é problema de gestão, que é o que o cidadão sente”, analisa Lassance.

Orçamento engessado e burocracia

A percepção da baixa qualidade dos serviços públicos – saúde, educação e segurança pública (veja infografia) – prestados à população é um bom termômetro dos desafios enfrentados pelo Estado brasileiro. Mas há um avanço adicional a ser perseguido, que deve contribuir para melhorar a qualidade da alocação do gasto público.

Hoje o Estado esbarra no engessamento das despesas orçamentárias e tem pouco espaço para destinar recursos a investimentos em infraestrutura, seja de transportes ou de serviços sociais, de forma continuada e consistente ao longo dos anos.

O motivo da pouca flexibilidade para o Estado eleger prioridades é o engessamento dos gastos públicos, com base em seu retorno para a sociedade em termos de promoção do desenvolvimento e redução de desigualdades. O estudo Por que o Brasil investe pouco em infraestrutura, feito pela CNI, mostra que 90% do Orçamento Geral da União (OGU) já está “carimbado” com despesas obrigatórias, sendo que apenas 3,9% foram destinados a investimentos.

“Se dividirmos o orçamento em grandes fatias, não se pode mexer em custeio e no pagamento da dívida. Quando se tem de fazer escolhas, o sacrifício é feito com o investimento”, diz Vicente, da Fundação Dom Cabral.

A patente necessidade de se elevar os investimentos na economia para um almejado 5% do orçamento enfrenta, ainda, a intrincada burocracia estatal. O conjunto de exigências feitas pelas diferentes esferas do Estado – algumas das quais conflitantes ou sobrepostas – impedem que mais recursos possam ser alocados para atividades produtivas.

Exemplo disso são as regras de licenciamento ambiental, espalhadas em legislações federais, estaduais e municipais, além de dispositivos infralegais que, muitas vezes, tornam impeditivo a realização de um investimento que atenue ou solucione um entrave à competitividade do país.

“Para a pessoa física, burocracia é, por exemplo, o tempo gasto numa fila. A fila, no ponto de vista do setor produtivo, é não funcionar. É custo na veia. Atrasos em razão na demora de um alvará, de uma licença, significam até inviabilizar um projeto. Para o setor industrial, que concorre com produtos de todo o mundo que não carregam o custo de sistemas mais leves, isso é perda de competitividade”, diz Flávio Castelo Branco, da CNI.